A1 16 37

44 RVJ / ZWR 2017 Einbürgerung - KGE (öffentlichrechtliche Abteilung) A1 16 37 vom

16. September 2016 Sprachkenntnisse

- Erfordernis der Vertrautheit mit den schweizerischen Verhältnissen (E. 3.3).

- Anforderungen hinsichtlich der für die Einbürgerung erforderlichen Sprachkenntnisse (E. 3.5).

- Überprüfung der Sprachkenntnisse: verfahrensmässige und inhaltliche Anforderun- gen (E. 3.5.1 ff.).

- Individuelle Einbürgerung von verheirateten Gesuchstellern (Art. 15 BüG; E: 3.6). Connaissances linguistiques

- Exigences relatives aux connaissances linguistiques du candidat à une naturalisation (consid. 3.5) et à sa familiarisation avec les conditions de vie suisses (consid. 3.3).

- Examen des connaissances linguistiques : conditions procédurales et matérielles (consid. 3.5.1 ss).

- Naturalisation individuelle de candidats mariés (art. 15 LN ; consid. 3.6).

Erwägungen (…) 3.2 Gemäss Art. 1bis des Gesetzes über das Walliser Bürgerrecht vom 18. November 1994 (GWB; SGS/VS 141.1) erteilt der Grosse Rat das Kantonsbürgerrecht und der Gemeinderat das Gemeindebürger- recht. Niemand kann das Kantonsbürgerrecht erwerben ohne gleich- zeitig Bürger einer Gemeinde des Kantons zu sein (Art. 2 Abs. 1 GWB). Nach Art. 3 Abs. 1 setzt die Aufnahme in das Bürgerrecht u. a. voraus, dass der Gesuchsteller genügend Kenntnisse einer der bei- den offiziellen Sprachen des Kantons besitzt (Ziff. 2), in die Walliser Gemeinschaft integriert ist (Ziff. 3) und mit den schweizerischen Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebräuchen vertraut ist (Ziff. 5). Nach Art. 4 des Reglements betreffend den Vollzug des Gesetzes über das Walliser Bürgerrecht vom 28. November 2007 (Reglement des Bürgerrechts; SGS/VS 141.100) untersucht die Wohnsitzge- meinde die Integration des Gesuchstellers in Zusammenarbeit mit der Dienststelle (Abs. 1). Die Prüfung bezieht sich insbesondere auf sprachliche Kenntnisse, die Annahme und die Beachtung der öffentli- chen Ordnung sowie der grundlegenden Werte der Schweizer Demo- kratie, das Verhalten im Allgemeinen sowie die Teilnahme am sozia- len und gemeinschaftlichen Leben (Abs. 2). Auskünfte können

RVJ / ZWR 2017 45 namentlich bei der Kantonspolizei, der Gemeindepolizei, den Gemein- debehörden und den ehemaligen Wohnsitzgemeinden, durch schriftli- che Berichte der schweizerischen Bekannten des Gesuchstellers oder durch jedes andere zweckdienliche Mittel beschafft werden (Abs. 3). 3.3 Das Erfordernis der Vertrautheit mit den schweizerischen Verhält- nissen bedeutet, dass erst ein gesteigertes Verständnis für die schweizerischen Lebensgewohnheiten und insbesondere die rechtli- chen und politischen Gegebenheiten die Verleihung politischer Teilha- berechte rechtfertigt. Dementsprechend ist vom Bewerber zu verlan- gen, dass er sich über einen Grad an Vertrautheit mit den schweize- rischen Verhältnissen ausweist, welcher namentlich eine Zulassung zur Teilnahme an politischen Prozessen als gerechtfertigt erscheinen lässt (BGE 141 I 60 E. 3.5 mit Verweisen). Das Erfordernis der Vertrautheit ist damit zwar vergleichbar mit jenem der Integration, indem es kein besonderes Einzelerfordernis darstellt, sondern ein Querschnittkriterium darstellt, welches grundsätzlich alle Lebensbe- reiche erfasst (Familie, Freundeskreis, Schule, Arbeitsplatz, Vereine, politische Institutionen auf den Stufen Gemeinde, Kanton und Bund). Vertrautheit bedeutet indessen in jeder Beziehung gegenüber Integra- tion ein graduelles Mehr. Sie entspricht einer höheren Stufe der Über- nahme schweizerischer Lebensart und setzt gewisse Kenntnisse über das Land und insbesondere die Sprache voraus (vgl. Céline Gutzwiller, Droit de la nationalité et fédéralisme en Suisse, 2008, Rz. 557). Dazu gehören zum einen Kenntnisse einer der Landessprachen, aber auch ein entsprechendes Wissen über das Land und seine Bewohner. Um als Bürgerin bzw. Bürger im politischen System der Schweiz mitwirken zu können, sind insbesondere auch Kenntnisse über die Grundlagen der politischen und sozialen Ordnung notwendig. Sprachkenntnisse, Kenntnisse des Landes und seines politischen Systems und die Einbindung in die Lebensverhältnisse müssen so weit gehen, dass anzunehmen ist, dass der Bewerber nach Verleihung des Staatsbür- gerrechts angemessen von seiner Rechtsstellung und insbesondere auch von den damit verliehenen Teilnahmerechten am politischen Prozess Gebrauch machen kann. In den bundesrechtlichen Bestim- mungen dürfen von einer einbürgerungswilligen Ausländerin oder einem einbürgerungswilligen Ausländer dabei indessen nicht mehr Kenntnisse der Geschichte und der Staatskunde verlangt werden als von einem schweizerischen Durchschnitt (vgl. BBl 2002 1943).

46 RVJ / ZWR 2017 3.4 Die dargelegte Auslegung des Integrations- und Vertrautheitser- fordernisses gibt noch keinen Aufschluss darüber, wie jeder einzelne zu berücksichtigende Teilgehalt (Sprachkenntnisse, Kenntnisse über Land und Leute sowie über das politische System, Verhalten am Arbeitsplatz, in der Nachbarschaft, Teilnahme am dörflichen Leben, etc.) bei der Ermittlung, ob ausreichende Integration bzw. Vertrautheit besteht, zu gewichten ist. Insbesondere ist damit noch nichts darüber gesagt, wie weit der den zuständigen Behörden zustehende Beurtei- lungsspielraum reicht. Entscheidend dafür muss unter Berücksichti- gung des dargelegten staatsbürgerlichen Verständnisses des Schwei- zerbürgerrechts sein, ob es - unter Zugrundelegung des Massstabs eines durchschnittlichen Stimmbürgers - als vertretbar erscheint, die betroffene Bewerberin bzw. den Bewerber von den Rechten auf Teil- nahme am politischen Prozess auszuschliessen (Urteil des Verwal- tungsgerichts Aargau AGVE 45 2010 vom 6. Dezember 2010 E. 5.2.3). 3.5 Den Sprachkenntnissen kommt für die Beurteilung der Integration Einbürgerungswilliger die Funktion einer eigentlichen Schlüsselfunk- tion zu. Nur entsprechende Kenntnisse setzen nämlich eine Person überhaupt in die Lage, am wirtschaftlichen und sozialen Leben des Gastlandes aktiv teilzunehmen und sich auf diese Weise zu inte- grieren (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-1212/2006 vom

24. Juni 2008 E. 4.3 mit Hinweis). Das Erlernen einer Landessprache stellt daher ein wichtiges Element der Integration dar und fehlende Kenntnisse der vor Ort gesprochenen Landessprache können als Indiz für eine mangelnde Integration verstanden werden (BGE 134 I 56 E. 3). Das bei einer ordentlichen Einbürgerung zu verlangende Niveau an Kenntnissen der deutschen Standardsprache und/oder des Dialekts lässt sich wie folgt festlegen: Die Sprachkenntnisse müssen so umfassend sein, dass die Ausübung politischer Rechte wie des Stimm- und Wahlrechts auf einem durchschnittlichen Niveau gewähr- leistet ist (vgl. auch Eidgenössische Ausländerkommission [EKA], Einbürgerung und Sprachnachweis, Empfehlungen der EKA an die Gemeinden, die Kantone und den Bund, Bern 2006, S. 5 f.). 3.5.1 Bei der Handhabung des Sprachkriteriums stellt sich die Frage nach dem erforderlichen Niveau. Das Bundesgericht hat im Urteil BGE 137 I 235 E. 3.4.3 den von einer Gemeinde für den Nachweis der sprachlichen Kommunikationsfähigkeit im Hinblick auf die Einbürge- rung hinzugezogenen Gemeinsamen Europäischen Referenzrahmen

RVJ / ZWR 2017 47 (GER) als gut geeignet bezeichnet. Der GER weist sechs Niveaus aus: Die beiden Eingangsniveaus A1 und A2 umfassen die elemen- tare Sprachverwendung, die Niveaus B1 und B2 die selbstständige Sprachverwendung, und die beiden höchsten Niveaus C1 und C2 um- schreiben die kompetente Sprachverwendung (vgl. Globalskala sowie Raster zur Selbstbeurteilung [Anhang E zu Günther Schneider/ Stefanie Neuner-Anfindsen/Peter Sauter/Thomas Studer/Lukas Wertenschlag/Corinne Widmer, Rahmenkonzept für den Nachweis der sprachlichen Kommunikationsfähigkeit im Hinblick auf die Einbürge- rung, Kurzbericht erstellt im Auftrag der EKA, Bern 2006], welcher zwischen verschiedenen sprachrelevanten Fertigkeiten unterscheidet: Verstehen [Hören, Lesen], Sprechen [an Gesprächen teilnehmen, zusammenhängend sprechen] und Schreiben). Es würde zu weit führen, wenn für eine Einbürgerung bei den Fertigkeiten Verstehen und Sprechen ein sehr hohes Sprachniveau (C1 und C2) verlangt würde. Dann bestünde die Gefahr, dass Sprache als (vorgeschobe- nes) Kriterium missbraucht wird, d.h. dass negative Einbürgerungs- entscheide mit mangelnder Sprachkenntnis begründet werden, obwohl in Wirklichkeit andere Motive hinter der Verweigerung der Ein- bürgerung stehen (vgl. dazu Günther Schneider et. al., a.a.O., S. 7). Hinsichtlich der stark vom jeweiligen Bildungsniveau abhängigen Sprachkompetenz Schreiben würde es sogar zu weit führen, eine Sprachbeherrschung oberhalb des Niveaus A2 zu verlangen. Dies würde nämlich im Ergebnis auf dem Umweg über das Spracherfor- dernis zur Errichtung zusätzlicher Hürden insbesondere für bildungs- ferne Bürgerrechtsbewerber führen (vgl. EKA, a.a.O., S. 7; vgl. auch Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrats betreffend die von der Schweizerischen Volkspartei eingereichte parlamenta- rische Initiative "Keine Einbürgerung ohne gute mündliche und schrift- liche Sprachkenntnisse", Curia Vista 08.468n, S. 2). Als Ergebnis lässt sich somit festhalten: Kommunikative Fähigkeiten (Verstehen, Spre- chen) von B1 bis B2 (insbesondere soweit es um Begriffe und Themen aus dem Bereich der Staats- und Landeskunde geht) können jedenfalls im Regelfall vom Bürgerrechtsbewerber verlangt werden, ohne dass die zuständige Behörde dadurch den ihr zustehenden Beurteilungsspielraum verletzt. Mit Bezug auf die schriftliche Sprach- beherrschung (Schreiben) dürfen die Anforderungen gemäss Niveau A2 nicht überschritten werden (Urteil des Verwaltungsgerichts Aargau AGVE 45 2010 vom 6. Dezember 2010 E. 6.3.1).

48 RVJ / ZWR 2017 3.5.2 Das Spracherfordernis muss zudem rechtsgleich gehandhabt werden. Das Verfahren, in dem die erforderlichen Sprachkenntnisse ermittelt werden, muss fair, d. h. in erster Linie transparent und zuverlässig sein (vgl. dazu Günther Schneider et. al., a.a.O., S. 20 f.). Diesen Anforderungen genügt das heute in vielen Gemeinden übliche Gespräch, welches mit dem Bewerber geführt wird, in der Regel nicht (vgl. wiederum Günther Schneider et al., a.a.O., S. 6). Zum einen ist nicht sichergestellt, dass die Gemeindebehörden - abgesehen vom Fall offensichtlich fehlender Sprachkenntnisse des Bewerbers - über die erforderliche Fachkompetenz verfügen, um zuverlässige Aussa- gen über das Sprachniveau des Bewerbers machen zu können. Hinzu kommt, dass ein Gespräch, das weder von seinem Inhalt noch vom verwendeten Wortmaterial her im Hinblick auf die zu evaluierenden Sprachkenntnisse fachlich vorbereitet und durchgeführt wird, kaum zuverlässige Aussagen über den Stand der Sprachkenntnisse des Bewerbers zulassen dürfte. Im Bewusstsein dieser Mängel hat die EKA bereits im Jahr 2006 Empfehlungen für die Erhebung der Sprachkenntnisse im Hinblick auf eine Einbürgerung abgegeben (vgl. EKA, a.a.O., S. 7 ff.). Darin wird erhebliches Gewicht auf die Quali- tätssicherung bei der Feststellung der Sprachkenntnisse gelegt. Insbesondere sollen die Bewerber schon im Vorfeld darüber in Kenntnis gesetzt werden, welches Sprachniveau von ihnen verlangt wird. Ausserdem muss das Evaluationsverfahren inhaltlich so aus- gestaltet sein, dass es zuverlässige Aussagen über das Sprachniveau erlaubt; zudem müssen entsprechend geschulte Personen am Ver- fahren teilnehmen (Urteil des Verwaltungsgerichts Aargau AGVE 45 2010 vom 6. Dezember 2010 E. 6.3.2). 3.5.3 Zur Evaluation der erforderlichen Sprachkenntnis sind verschie- dene Verfahren denkbar (vgl. dazu Günther Schneider et al., a.a.O., S. 9, wo drei Modelle vorgeschlagen werden: [a] Kommissionsmodell, d.h. Befragung durch die zuständige Kommission unter Einbezug einer Fachperson; [b] Sachbearbeitermodell, d.h. Befragung durch geschulte Sachbearbeiter anhand einer Checkliste; [c] Test bzw. Sprachprüfungsmodell, d.h. externe Durchführung einer eigentlichen Sprachprüfung). Dabei kann das Gericht den zuständigen Behörden kein bestimmtes Verfahren vorschreiben. Damit würde es die ihm zustehende Kognition überschreiten und in unzulässiger Weise in die Kompetenzen der Gemeinden eingreifen. Im Hinblick auf die rechts- gleiche Handhabung des Spracherfordernisses und die Gewähr- leistung eines fairen Verfahrens ist indessen immerhin zu verlangen,

RVJ / ZWR 2017 49 dass der Bürgerrechtsbewerberin bzw. dem -bewerber vor Einleitung des Einbürgerungsverfahrens mitgeteilt wird, welche Sprachniveaus bei den verschiedenen sprachlichen Fertigkeiten (Verstehen: Hören und Lesen; Sprechen: an Gesprächen teilnehmen, zusammenhän- gendes Sprechen; Schreiben) von ihr bzw. ihm erwartet werden, dass die zuständige Behörde die ausreichende Qualität des Evaluations- verfahrens sicherstellt und·dass die Evaluation ausreichend dokumen- tiert wird. Damit wird eine spätere Überprüfung durch die Rechtsmittel- instanzen möglich. Werden die Mindesterfordernisse verletzt, liegt in der Regel eine Verletzung des Untersuchungsgrundsatzes und des Anspruchs auf rechtliches Gehör vor, welche zur Rückweisung der Angelegenheit an die zuständige Behörde führt. 3.6 Die sprachlichen Fähigkeiten sind bei verheirateten Gesuch- stellern grundsätzlich individuell zu beurteilen und, im Fall der Ableh- nung des Gesuchs, auch einzeln zu begründen. Dies gilt jedenfalls dann, wenn die Einbürgerungsvoraussetzungen der Eheleute unter- schiedlich zu beurteilen sind und diese nicht auf eine individuelle Beurteilung ihrer Gesuche verzichtet haben (BGE 131 I 18 E. 3.4). Das heutige Recht ermöglicht die individuelle Einbürgerung von Ehe- gatten (Art. 15 des Bundesgesetzes über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts vom 29. September 1952 [Bürgerrechts- gesetz, BüG; SR 141.0]; BBL 1987 III 313 Ziff. 22.16). Das angebliche Scheitern der Integration eines Mannes oder seine mangelnden Sprachkenntnisse, um seine Einbürgerung zu verweigern, können nicht gleichzeitig auch für seine Ehefrau gelten (Urteil des Kantons- gerichts A1 16 2 vom 12. August 2016 E. 3.4).